關(guān)于代建項目政府采購招標質(zhì)疑和投訴
關(guān)于代建項目政府采購招標質(zhì)疑和投訴
一、政府采購招標的范圍
根據市財政局和市住建局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于明確市級公開(kāi)招
標數額標準以下的工程政府采購有關(guān)問(wèn)題的通知》（蘇財購字〔2016〕26號），市級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)采購單位）使用財政性資金、項目預算達到當年《政府采購目錄》規定的起點(diǎn)金額，但尚未達到公開(kāi)招標數額標準的工程，以及與工程建設有關(guān)的勘察、設計和監理等服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)小額工程）的采購活動(dòng)，適用《政府采購法》及相關(guān)法規制度。蘇州城投項目投資管理有限公司代建的項目以政府投資項目為主，目前，15萬(wàn)元以上的單項工程、貨物及服務(wù)，除滿(mǎn)足工程公開(kāi)招標的以外，其它的均應進(jìn)入政府采購平臺。
二、質(zhì)疑與投訴的主要方面
隨著(zhù)我國招標投標及政府采購法律法規的進(jìn)一步完善和潛在投標人的法律意識和維權意識的不斷提升，特別是2018年3月1日起施行中華人民共和國財政部令第94號——《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》后，相關(guān)單位在政府采購過(guò)程中提出質(zhì)疑和投訴的現象更為普遍。
蘇州市政府采購網(wǎng)上顯示，2018年1月至11月，大市內共處理投訴455件。分析代建項目的政府采購，質(zhì)疑和投訴主要在以下幾方面：
1.對采購招標程序（評標過(guò)程）的質(zhì)疑與投訴
在評標過(guò)程中，因采購代理單位業(yè)務(wù)不熟練、評標時(shí)間過(guò)于緊湊等因素，往往出現本可以避免的簡(jiǎn)單錯誤。如某項目因工期較緊，發(fā)布補充公告后應延遲開(kāi)標而沒(méi)延遲開(kāi)標，遭受質(zhì)疑。
2.對采用政府采購還是工程招標方式的質(zhì)疑與投訴
在相關(guān)監管部門(mén)都不能明確的情況下，潛在的投標人認為采購方式不利于自己時(shí)就會(huì )提出質(zhì)疑與投訴。在代建項目中，業(yè)主會(huì )因期待意向單位中標而聽(tīng)從意向單位的意見(jiàn)，采用政府采購招標方式的較多，而政府采購方式對投標單位的準入條件相對較低，也就更容易產(chǎn)生投訴。
3.對政府采購限價(jià)和中標價(jià)的質(zhì)疑
在目前的采購活動(dòng)中，認為限價(jià)過(guò)高的較多。如在工程實(shí)踐中，財評中心不對所有的采購項目進(jìn)行評審，要求采購人自行通過(guò)詢(xún)價(jià)等方式確定招標限價(jià)，這對招標代理單位和代建單位提出了要求。
4.對招標文件中技術(shù)條款的質(zhì)疑與投訴
此類(lèi)投訴較多，投訴集中在產(chǎn)品參數、評分標準、資格要求等方面。特別是智能化設備采購，產(chǎn)品沒(méi)有統一的行業(yè)標準，同類(lèi)產(chǎn)品技術(shù)參數標準不一，相關(guān)的產(chǎn)品還帶有定制性，稍有漏洞，就會(huì )被質(zhì)疑或投訴。
三、應對質(zhì)疑與投訴的建議措施
1.選擇好招標代理單位
因準入門(mén)檻低,市場(chǎng)上涌現了大批的招標代理單位，服務(wù)水平參差不齊。經(jīng)驗豐富的代理單位組織招標時(shí)，對質(zhì)疑和投訴會(huì )做好提前預估和積極處理。因此，可以通過(guò)完善代建單位內部承包商庫的評價(jià)和選取制度，選擇有一定專(zhuān)業(yè)能力和采購經(jīng)驗、口碑信譽(yù)優(yōu)良的單位，達到采購人對采購活動(dòng)價(jià)廉、質(zhì)優(yōu)、高效的要求。
2.認真做好招標文件的編制
在進(jìn)行政府采購活動(dòng)中，一般采購單位會(huì )咨詢(xún)一定數量的供應商，了解產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝、流程、性能指標、價(jià)格構成等情況。對技術(shù)復雜的項目，在采購前還會(huì )進(jìn)行調研和論證，對供應商和市場(chǎng)情況做到心中有數。因此要從資金、技術(shù)、生產(chǎn)、市場(chǎng)等方面對采購方案進(jìn)行綜合分析，準確掌握采購人的采購需求和采購方案的基本內容，確定招標項目的詳細資料和采購清單。
《政府采購法》《招標投標法》等法律法規對政府采購及招標投標的有關(guān)事項分別作了明確規定。一是《招標投標法》第二十條規定，“招標文件不得要求或者標明特定生產(chǎn)供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內容”。二是《政府采購法》第五條規定，“任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進(jìn)入本地區和本行業(yè)的政府采購市場(chǎng)”；第二十二條規定，“采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。三是《政府采購法》第十條規定，“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務(wù)（特殊條件除外）”。
把握有關(guān)鼓勵性規定?！墩少彿ā返诰艞l規定，“政府采購應當有助于實(shí)現國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區和少數民族地區，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”?！墩少弻?shí)施條例》第六條規定，“國務(wù)院財政部門(mén)應當根據國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策，會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購政策，通過(guò)制定采購需求標準、預留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現節約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區和少數民族地區、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標”。對此，財政部單獨或與有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定出臺了一些規范性文件，主要有：一是財政部《關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng )新政府采購政策的若干意見(jiàn)》《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府采購預算管理辦法》《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府采購評審辦法》等；二是財政部、國家發(fā)改委《節能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見(jiàn)》；三是財政部、國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實(shí)施的意見(jiàn)》。
3.做好招標計劃，考慮質(zhì)疑和投訴的影響因素
根據項目的總進(jìn)度計劃，做好政府采購的招標計劃，除了要充分考慮部分設備在土建、裝飾工程施工時(shí)提前預埋的因素，還要考慮招標過(guò)程中質(zhì)疑、投訴的因素。一旦有針對招標文件的質(zhì)疑需要澄清，須保證澄清后至開(kāi)標日期有15日間隔，不足15日的，應當順延提交投標文件的截止時(shí)間。當質(zhì)疑得不到滿(mǎn)意的答復，就會(huì )出現投訴，財政部門(mén)在處理投訴事項期間，可以視具體情況書(shū)面通知采購人和采購代理機構暫停采購活動(dòng)，甚至有可能作出重新招標的判決。我們只有將采購活動(dòng)提前，防患于未然，才能避免影響工程進(jìn)展。
4.做好標段劃分，合理選擇采購招標模式
標段劃分的越多，被投訴的可能性越大。建議在條件允許的前提下（各專(zhuān)業(yè)圖紙設計深度達到要求），盡量采用施工總承包招標，與工程建設相關(guān)的貨物采購盡量納入工程施工招標中。盡量減少專(zhuān)業(yè)工程中的協(xié)調，讓有資質(zhì)的單位進(jìn)行設備安裝。
5.有針對性地做好質(zhì)疑和投訴回復
投訴大致可分為二類(lèi)：第一類(lèi)是認真參與項目投標的供應商感覺(jué)自身合法權益在某個(gè)招投標環(huán)節受到了侵害。針對此類(lèi)質(zhì)疑投訴應作審慎回復處理，應保證規范地進(jìn)行招投標各環(huán)節操作流程，認真審核招標文件內容，做到公開(kāi)、公平、公正，要確保整個(gè)投訴處理過(guò)程做到有理有據。第二類(lèi)是惡意投訴，主要是指不是真正參與項目投標而是以投訴作為謀利工具的活動(dòng)，這類(lèi)投訴近幾年來(lái)有爆發(fā)趨勢。針對這類(lèi)投訴，除了做到第一點(diǎn)所說(shuō)的流程規范、文件內容合理合法，還可以邀請專(zhuān)家組評委進(jìn)行專(zhuān)家論證等，在確保整個(gè)程序無(wú)問(wèn)題的前提下，強勢推進(jìn)項目實(shí)施。
6.提升代建單位專(zhuān)業(yè)人員業(yè)務(wù)水平
政府代建項目中，采購人對與工程建設有關(guān)的貨物及服務(wù)相對比較陌生，這種情況下，代建單位應當安排專(zhuān)業(yè)人員研究相關(guān)領(lǐng)域。對于政府采購的工程一定要做好圖紙的深化工作，確保采購項目不遺漏。招標前可根據圖紙等編制詳細的采購標的，方便采購資金的控制，防止有單位對采購預算發(fā)生質(zhì)疑。能通過(guò)財政評審中心審核的，盡量送審；不審核的，要分析采購價(jià)格，充分了解市場(chǎng)行情，要能拿出相對合理的價(jià)格。
按照現行要求，須推薦一名采購人代表參加評標，評委的專(zhuān)業(yè)性直接影響評標質(zhì)量。作為代建單位，有了專(zhuān)業(yè)人員后，可以受采購人委托派出專(zhuān)業(yè)人員參與評標。
四、其它有關(guān)建議
1.過(guò)于寬松的政策造成各方理解不一，爭議過(guò)多。建議監管部門(mén)根據市場(chǎng)調研結果，進(jìn)一步明確有關(guān)爭議問(wèn)題，如：哪些項目采用工程招標、哪些采用政府采購，哪些可以設置安裝資質(zhì)條件，哪些人（供應商）可提出質(zhì)疑和投訴（已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑，但目前任何人都可以從網(wǎng)上下載采購文件，建議只有參加投標的供應商才有質(zhì)疑和投訴的權利）。
2.建議政府采購監管部門(mén)對歷次質(zhì)疑和投訴情況進(jìn)行歸類(lèi)，對多次出現的同類(lèi)質(zhì)疑問(wèn)題的處理結果公布后，后期出現的同類(lèi)質(zhì)疑可不予以理會(huì )，減少重復處理相同問(wèn)題所耗費的時(shí)間和精力。
3.關(guān)于政府采購類(lèi)的項目驗貨及安裝管理，建議把設備安裝類(lèi)的采購項目納入監理單位的監理范圍，對于較復雜的項目，建議委托第三方機構或者組織專(zhuān)家進(jìn)行驗收。彌補采購人專(zhuān)業(yè)性的欠缺，保證產(chǎn)品質(zhì)量。
4.作為代建單位參與工程建設項目政府采購工作的業(yè)務(wù)人員，需要研究政府采購相關(guān)法律法規，了解采購產(chǎn)品的各方面專(zhuān)業(yè)知識，將采購人的要求通過(guò)采購招標文件合理地表現出來(lái)。法律賦予潛在的投標人有質(zhì)疑與投訴的權利，采購人及代建單位需要有應對措施。
根據市財政局和市住建局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于明確市級公開(kāi)招
標數額標準以下的工程政府采購有關(guān)問(wèn)題的通知》（蘇財購字〔2016〕26號），市級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)采購單位）使用財政性資金、項目預算達到當年《政府采購目錄》規定的起點(diǎn)金額，但尚未達到公開(kāi)招標數額標準的工程，以及與工程建設有關(guān)的勘察、設計和監理等服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)小額工程）的采購活動(dòng)，適用《政府采購法》及相關(guān)法規制度。蘇州城投項目投資管理有限公司代建的項目以政府投資項目為主，目前，15萬(wàn)元以上的單項工程、貨物及服務(wù)，除滿(mǎn)足工程公開(kāi)招標的以外，其它的均應進(jìn)入政府采購平臺。
二、質(zhì)疑與投訴的主要方面
隨著(zhù)我國招標投標及政府采購法律法規的進(jìn)一步完善和潛在投標人的法律意識和維權意識的不斷提升，特別是2018年3月1日起施行中華人民共和國財政部令第94號——《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》后，相關(guān)單位在政府采購過(guò)程中提出質(zhì)疑和投訴的現象更為普遍。
蘇州市政府采購網(wǎng)上顯示，2018年1月至11月，大市內共處理投訴455件。分析代建項目的政府采購，質(zhì)疑和投訴主要在以下幾方面：
1.對采購招標程序（評標過(guò)程）的質(zhì)疑與投訴
在評標過(guò)程中，因采購代理單位業(yè)務(wù)不熟練、評標時(shí)間過(guò)于緊湊等因素，往往出現本可以避免的簡(jiǎn)單錯誤。如某項目因工期較緊，發(fā)布補充公告后應延遲開(kāi)標而沒(méi)延遲開(kāi)標，遭受質(zhì)疑。
2.對采用政府采購還是工程招標方式的質(zhì)疑與投訴
在相關(guān)監管部門(mén)都不能明確的情況下，潛在的投標人認為采購方式不利于自己時(shí)就會(huì )提出質(zhì)疑與投訴。在代建項目中，業(yè)主會(huì )因期待意向單位中標而聽(tīng)從意向單位的意見(jiàn)，采用政府采購招標方式的較多，而政府采購方式對投標單位的準入條件相對較低，也就更容易產(chǎn)生投訴。
3.對政府采購限價(jià)和中標價(jià)的質(zhì)疑
在目前的采購活動(dòng)中，認為限價(jià)過(guò)高的較多。如在工程實(shí)踐中，財評中心不對所有的采購項目進(jìn)行評審，要求采購人自行通過(guò)詢(xún)價(jià)等方式確定招標限價(jià)，這對招標代理單位和代建單位提出了要求。
4.對招標文件中技術(shù)條款的質(zhì)疑與投訴
此類(lèi)投訴較多，投訴集中在產(chǎn)品參數、評分標準、資格要求等方面。特別是智能化設備采購，產(chǎn)品沒(méi)有統一的行業(yè)標準，同類(lèi)產(chǎn)品技術(shù)參數標準不一，相關(guān)的產(chǎn)品還帶有定制性，稍有漏洞，就會(huì )被質(zhì)疑或投訴。
三、應對質(zhì)疑與投訴的建議措施
1.選擇好招標代理單位
因準入門(mén)檻低,市場(chǎng)上涌現了大批的招標代理單位，服務(wù)水平參差不齊。經(jīng)驗豐富的代理單位組織招標時(shí)，對質(zhì)疑和投訴會(huì )做好提前預估和積極處理。因此，可以通過(guò)完善代建單位內部承包商庫的評價(jià)和選取制度，選擇有一定專(zhuān)業(yè)能力和采購經(jīng)驗、口碑信譽(yù)優(yōu)良的單位，達到采購人對采購活動(dòng)價(jià)廉、質(zhì)優(yōu)、高效的要求。
2.認真做好招標文件的編制
在進(jìn)行政府采購活動(dòng)中，一般采購單位會(huì )咨詢(xún)一定數量的供應商，了解產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝、流程、性能指標、價(jià)格構成等情況。對技術(shù)復雜的項目，在采購前還會(huì )進(jìn)行調研和論證，對供應商和市場(chǎng)情況做到心中有數。因此要從資金、技術(shù)、生產(chǎn)、市場(chǎng)等方面對采購方案進(jìn)行綜合分析，準確掌握采購人的采購需求和采購方案的基本內容，確定招標項目的詳細資料和采購清單。
《政府采購法》《招標投標法》等法律法規對政府采購及招標投標的有關(guān)事項分別作了明確規定。一是《招標投標法》第二十條規定，“招標文件不得要求或者標明特定生產(chǎn)供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內容”。二是《政府采購法》第五條規定，“任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進(jìn)入本地區和本行業(yè)的政府采購市場(chǎng)”；第二十二條規定，“采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。三是《政府采購法》第十條規定，“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務(wù)（特殊條件除外）”。
把握有關(guān)鼓勵性規定?！墩少彿ā返诰艞l規定，“政府采購應當有助于實(shí)現國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區和少數民族地區，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”?！墩少弻?shí)施條例》第六條規定，“國務(wù)院財政部門(mén)應當根據國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策，會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購政策，通過(guò)制定采購需求標準、預留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現節約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區和少數民族地區、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標”。對此，財政部單獨或與有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定出臺了一些規范性文件，主要有：一是財政部《關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng )新政府采購政策的若干意見(jiàn)》《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府采購預算管理辦法》《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府采購評審辦法》等；二是財政部、國家發(fā)改委《節能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見(jiàn)》；三是財政部、國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實(shí)施的意見(jiàn)》。
3.做好招標計劃，考慮質(zhì)疑和投訴的影響因素
根據項目的總進(jìn)度計劃，做好政府采購的招標計劃，除了要充分考慮部分設備在土建、裝飾工程施工時(shí)提前預埋的因素，還要考慮招標過(guò)程中質(zhì)疑、投訴的因素。一旦有針對招標文件的質(zhì)疑需要澄清，須保證澄清后至開(kāi)標日期有15日間隔，不足15日的，應當順延提交投標文件的截止時(shí)間。當質(zhì)疑得不到滿(mǎn)意的答復，就會(huì )出現投訴，財政部門(mén)在處理投訴事項期間，可以視具體情況書(shū)面通知采購人和采購代理機構暫停采購活動(dòng)，甚至有可能作出重新招標的判決。我們只有將采購活動(dòng)提前，防患于未然，才能避免影響工程進(jìn)展。
4.做好標段劃分，合理選擇采購招標模式
標段劃分的越多，被投訴的可能性越大。建議在條件允許的前提下（各專(zhuān)業(yè)圖紙設計深度達到要求），盡量采用施工總承包招標，與工程建設相關(guān)的貨物采購盡量納入工程施工招標中。盡量減少專(zhuān)業(yè)工程中的協(xié)調，讓有資質(zhì)的單位進(jìn)行設備安裝。
5.有針對性地做好質(zhì)疑和投訴回復
投訴大致可分為二類(lèi)：第一類(lèi)是認真參與項目投標的供應商感覺(jué)自身合法權益在某個(gè)招投標環(huán)節受到了侵害。針對此類(lèi)質(zhì)疑投訴應作審慎回復處理，應保證規范地進(jìn)行招投標各環(huán)節操作流程，認真審核招標文件內容，做到公開(kāi)、公平、公正，要確保整個(gè)投訴處理過(guò)程做到有理有據。第二類(lèi)是惡意投訴，主要是指不是真正參與項目投標而是以投訴作為謀利工具的活動(dòng)，這類(lèi)投訴近幾年來(lái)有爆發(fā)趨勢。針對這類(lèi)投訴，除了做到第一點(diǎn)所說(shuō)的流程規范、文件內容合理合法，還可以邀請專(zhuān)家組評委進(jìn)行專(zhuān)家論證等，在確保整個(gè)程序無(wú)問(wèn)題的前提下，強勢推進(jìn)項目實(shí)施。
6.提升代建單位專(zhuān)業(yè)人員業(yè)務(wù)水平
政府代建項目中，采購人對與工程建設有關(guān)的貨物及服務(wù)相對比較陌生，這種情況下，代建單位應當安排專(zhuān)業(yè)人員研究相關(guān)領(lǐng)域。對于政府采購的工程一定要做好圖紙的深化工作，確保采購項目不遺漏。招標前可根據圖紙等編制詳細的采購標的，方便采購資金的控制，防止有單位對采購預算發(fā)生質(zhì)疑。能通過(guò)財政評審中心審核的，盡量送審；不審核的，要分析采購價(jià)格，充分了解市場(chǎng)行情，要能拿出相對合理的價(jià)格。
按照現行要求，須推薦一名采購人代表參加評標，評委的專(zhuān)業(yè)性直接影響評標質(zhì)量。作為代建單位，有了專(zhuān)業(yè)人員后，可以受采購人委托派出專(zhuān)業(yè)人員參與評標。
四、其它有關(guān)建議
1.過(guò)于寬松的政策造成各方理解不一，爭議過(guò)多。建議監管部門(mén)根據市場(chǎng)調研結果，進(jìn)一步明確有關(guān)爭議問(wèn)題，如：哪些項目采用工程招標、哪些采用政府采購，哪些可以設置安裝資質(zhì)條件，哪些人（供應商）可提出質(zhì)疑和投訴（已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑，但目前任何人都可以從網(wǎng)上下載采購文件，建議只有參加投標的供應商才有質(zhì)疑和投訴的權利）。
2.建議政府采購監管部門(mén)對歷次質(zhì)疑和投訴情況進(jìn)行歸類(lèi)，對多次出現的同類(lèi)質(zhì)疑問(wèn)題的處理結果公布后，后期出現的同類(lèi)質(zhì)疑可不予以理會(huì )，減少重復處理相同問(wèn)題所耗費的時(shí)間和精力。
3.關(guān)于政府采購類(lèi)的項目驗貨及安裝管理，建議把設備安裝類(lèi)的采購項目納入監理單位的監理范圍，對于較復雜的項目，建議委托第三方機構或者組織專(zhuān)家進(jìn)行驗收。彌補采購人專(zhuān)業(yè)性的欠缺，保證產(chǎn)品質(zhì)量。
4.作為代建單位參與工程建設項目政府采購工作的業(yè)務(wù)人員，需要研究政府采購相關(guān)法律法規，了解采購產(chǎn)品的各方面專(zhuān)業(yè)知識，將采購人的要求通過(guò)采購招標文件合理地表現出來(lái)。法律賦予潛在的投標人有質(zhì)疑與投訴的權利，采購人及代建單位需要有應對措施。